H ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ κατά ΤΗΝ ΠΕΡΙΟΔΟ ΤΟΥ ΧΑΡΙΛΑΟΥ ΤΡΙΚΟΥΠΗ

του ΔΗΜΗΤΡΗ ΚΟΥΡΟΥΒΑΚΑΛΗ  

   

  

   

   

  

  

  

 «Η αποκέντρωσις της διοικήσεως δια του οργανισμού του νομού και της κοινότητος και της χορηγήσεως δικαιοδοσίας εις αιρετάς αυτών αρχάς και δια κατατμήσεως της διοικητικής και δημοτικής εξουσίας χρήζει ιδιαίτερης μελέτης»

 Χ. Τρικούπης (1875)

  «Βάσις της ελευθερίας δεν μπορούν να θεωρηθούν τα πολιτικά θεσμά, αλλά η αποκέντρωσις στη διοίκηση».  

 Χ. Τρικούπης

ΕΙΣΑΓΩΓΗ 

 Η συμβολή του Χ. Τρικούπη στην ανόρθωση της ελληνικής διοίκησης και στη συγκρότηση ενός σύγχρονου κρατικού μηχανισμού υπήρξε ιδιαιτέρως σημαντική. Από την αρχή της διακυβέρνησής του κατέβαλε πολλές προσπάθειες για την μεταρρύθμιση του διοικητικού μας συστήματος. Θέσπισε και εφάρμοσε τη δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση στη χώρα μας, παρ΄ όλες τις πολιτικές και κοινωνικές ιδιαιτερότητες του ελληνικού πολιτικού συστήματος. 

Ο Τρικούπης μέσα από τις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις προσπάθησε  να καταπολεμήσει τα παραπάνω προβλήματα να εκσυγχρονίσει τον κρατικό μηχανισμό που ήταν πάγιο αίτημα της αστικής τάξης. 

Προσπάθησε να εφαρμόσει ένα εκτεταμένο νομοθετικό πρόγραμμα και  επεδίωξε την εξυγίανση της πολιτικής ζωής. Το έργο του αποδείχθηκε σημαντικό και πολύπλευρο και αποτέλεσε τη βάση για την ανάπτυξη της χώρας. 

            

  

  

 

  

  

 

  

ΝΟΜΑΡΧΙΑΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ (1875)

 Τα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης είχαν απασχολήσει το ελληνικό κοινοβούλιο ήδη από το 1845. 

Έπρεπε, όμως να φτάσουμε στο 1875, όπου η κυβέρνηση του Χ. Τρικούπη (με υπουργό εσωτερικών τον ίδιο) συνέταξε τρία τα οποία και κατέθεσε στο κοινοβούλιο προς ψήφιση αλλά τελικά ουδέποτε συζητήθηκαν στη Βουλή. 

Με το νόμο «Περί νομαρχιακής επιτροπής», ο νομός θ΄ αποτελούσε νομικό πρόσωπο και τη διοίκηση του θα ασκούσε η νομαρχιακή επιτροπή, σώμα αιρετό που θα εκλέγονταν κάθε τετραετία. Η νομαρχιακή επιτροπή είχε αποφασιστικές αρμοδιότητες που κάλυπταν σημαντικό μέρος των ζητημάτων της τοπικής κοινωνίας 

Η μη προώθηση του νομοσχεδίου, υπήρξε σημαντικό λάθος για το θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης δευτέρου βαθμού. Ήταν το πρώτο σχέδιο νόμου με το οποίο προβλεπόταν αληθινά νομαρχιακή αυτοδιοίκηση[1]. 

Ωστόσο είναι φανερό πως με το σχέδιο του Τρικούπη, τέθηκαν, για πρώτη φορά οι βάσεις για μια πιο ουσιαστική πολιτική δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης από την σύσταση του ελληνικού κράτους. 

 

ΝΟΜΑΡΧΙΑΚΑ ΣΥΜΒΟΥΛΙΑ 1887-1890

 Η κυβέρνηση του Χ. Τρικούπη (με υπουργό εσωτερικών τον Κ. Λομβάρδο) το 1887  επαναφέρει το νομοσχέδιο για τη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση. Το ίδιο έτος ψηφίστηκαν ακόμη δύο βασικοί νόμοι, οι οποίοι αφορούσαν στην κατάργηση της επαρχιακής διοίκησης (Ν. ΑΦΞΑ 27/5/1887) και την εισαγωγή νομαρχιακής διοίκησης, με νομαρχιακά συμβούλια (Ν. ΑΦΝΣΤ 27/5/1887) 

Τα δύο αυτά νομοσχέδια ψηφίστηκαν χωρίς καμία άλλη συζήτηση. Με τον πρώτο νόμο, για πρώτη φορά απαντάται η κατάργηση της επαρχιακής διοίκησης. 

Ο δεύτερος νόμος ΑΦΝΣΤ 27/5/1887 «περί νομαρχιακών συμβουλίων», καθιέρωσε για πρώτη φορά αυτοδιοίκηση δευτέρου βαθμού με αυτοδιοικούμενη περιφέρεια το νομό, ο δε νομός αποτέλεσε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Όργανο διοικήσεως του νομικού προσώπου ήταν το νομαρχιακό συμβούλιο που εκλέγονταν από τους κατοίκους του νομού κάθε  τέσσερα χρόνια, ενώ επιτροπή από μέλη του νομαρχιακού συμβουλίου, η νομαρχιακή επιτροπή, θα ασκούσε την καθημερινή διοίκηση, αφού το πολυμελές νομαρχιακό συμβούλιο δεν ήταν δυνατόν να βρίσκεται μονίμως σε σύνοδο. Γίνεται φανερό ότι με το νόμο για τα νομαρχιακά συμβούλια επιχειρείται η άμεση εμπλοκή των πολιτών στα τοπικά ζητήματα. 

Διαπιστώνουμε, επίσης, ότι ο νόμος προσανατολίζεται στο να καταστούν τα όργανα της διοίκησης υπόλογα απέναντι στην τοπική κοινωνία και τα αιτήματα της. Η θεσμοθέτηση αυτής της αμφίδρομης επικοινωνίας διοίκησης – πολιτών συμβάλλει ουσιαστικά στη διεύρυνση της έννοιας του πολίτη και στη συμμετοχή του στις διαδικασίες λειτουργίας της τοπικής πολιτικής ζωής.[2] 

  

Αρμοδιότητες Νομαρχιακού Συμβουλίου

  

            Στα νομαρχιακά συμβούλια απονεμήθηκαν αρμοδιότητες περιορισμένες και κυρίως γνωμοδοτικές, εποπτικές και όχι αποφασιστικές. Πιο συγκεκριμένα το νομαρχιακό συμβούλιο πρότεινε προς το νομάρχη και τα αρμόδια υπουργεία μέτρα για την ανάπτυξη της κοινωνικής ευημερίας του νομού, επιτηρούσε τη διοίκηση των δήμων, επέβλεπε τη λειτουργία των διαφόρων «αγαθοεργών καταστημάτων» του νομού, την εκπαίδευση και την εκτέλεση λιμενικών και  συγκοινωνιακών έργων. Επίσης ασκούσε έλεγχο στην οικονομική διαχείριση των δήμων, των λιμενικών ταμείων και των ιερών ναών και αποφάσιζε για τον ετήσιο προϋπολογισμό και ενέκρινε τον απολογισμό των εξόδων αυτών. Διόριζε τους δημοτικούς εισπράκτορες, τις εφορευτικές επιτροπές των σχολείων και μπορούσε να συστήνει από τα μέλη του επιτροπές που εξέταζαν ή επιθεωρούσαν σχολεία, δημόσια έργα κ.α. Ο νομάρχης παρέμενε όπως και πριν το ανώτατο όργανο της κεντρικής διοίκησης που ασκούσε την εποπτεία του κράτους στο αυτοδιοικούμενο νομικό πρόσωπο του νομού.[3] 

  

Νομαρχιακή επιτροπή 

  

Ο Ν. ΑΦΝΣΤ/1887 προέβλεπε και νομαρχιακή επιτροπή, την οποία αποτελούσαν πέντε μέλη του νομαρχιακού συμβουλίου, εκλεγμένα από το ίδιο με μυστική ψηφοφορία και απόλυτη ψηφοφορία, για θητεία ενός χρόνου. Η Ν.Ε εξέλεγε από τα μέλη της τον πρόεδρο και τον γραμματέα. Ασκούσε την καθημερινή διοίκηση του νομού αφού το νομαρχιακό συμβούλιο συνερχόταν μόνο μια φορά το χρόνο και εκτάκτως, για 30 ημέρες. Βασικό της έργο ήταν να διεκπεραιώνει όλα τα καθήκοντα του νομαρχιακού συμβουλίου, για το χρονικό διάστημα που το νομαρχιακό συμβούλιο δεν βρισκόταν σε σύνοδο. Τη νομαρχιακή επιτροπή πλαισίωνε ανάλογος αριθμός μελών, το προσωπικό του γραφείου της και τα μέλη της λάμβαναν τακτική μηνιαία αποζημίωση. Τα μέλη της επιτροπής δεν μπορούσαν ν΄ απομακρύνονται από την έδρα του νομαρχιακού συμβουλίου χωρίς την άδεια του υπουργού των εσωτερικών. Ακόμη σε περίπτωση που ο Βασιλιάς αποφάσιζε την  διάλυση του νομαρχιακού συμβουλίου, δεν ήταν υποχρεωτικό να διαλυθεί και η νομαρχιακή επιτροπή. 

Ο Χ. Τρικούπης έδωσε σημαντική βοήθεια όσον αφορά τη συγκρότηση και στήριξη προκειμένου να λειτουργήσει ομαλά ο νέος θεσμός. Τα νομαρχιακά συμβούλια είναι τα μόνα συμβούλια δευτεροβάθμιων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, που λειτούργησαν συστηματικά, στο νέο ελληνικό κράτος, μέχρι το 1994[4] . 

Ο Ν. ΑΦΝΣΤ/1887 έκανε το σημαντικότατο πράγματι βήμα και μετέθεσε το διοικητικό περιφερειακό σύστημα στο χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης δευτέρου βαθμού, χωρίς ωστόσο να εισάγει ουσιαστική αυτοδιοίκηση.[5]  Η έλλειψη πόρων, η ελλιπείς αρμοδιότητες  και νομοθετικές ατέλειες δεν κατέστησαν τον νόμο ικανό να εφαρμοστεί. Το όλο εγχείρημα ήταν δειλό, με ελλείψεις και ατέλειες τις οποίες γνώριζαν οι εισηγητές του νόμου. 

Από την εισηγητική έκθεση ήταν φανερός ο φόβος της αποτυχίας του θεσμού. Η εισαγωγή μιας τέτοιας καινοτομίας έγινε με διστακτικό τρόπο, με σύντομη συζήτηση στο κοινοβούλιο και χωρίς την ανάλογη προβολή ώστε να δημιουργηθεί κατάλληλο κλίμα για την υποδοχή του νομοσχεδίου από μια κοινωνία που παρέμενε πολιτικά ανέτοιμη να δεχθεί αλλαγές στον τρόπο λειτουργίας της. Στη σύντομη συζήτησης που έγινε  στο κοινοβούλιο το λόγο έλαβαν μόνο δύο βουλευτές. Το αποτέλεσμα ήταν, πως μια σημαντική καινοτομία στα ζητήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης, εισήχθη με άσχημο τρόπο, ως σαν να ήταν ένα οποιοδήποτε νομοθέτημα. 

  Οι αρμοδιότητες που ανατέθηκαν στο νομαρχιακό συμβούλιο ήταν αρκετά περιορισμένες, σχεδόν ασήμαντες. Ο νόμος παρουσίαζε πολλές ελλείψεις και αδυναμίες που δεν του επέτρεψαν να ορθοποδήσει. Η εφαρμογή του απέτυχε, διότι δεν είχε εξασφαλιστεί η οικονομική του αυτονομία λόγω ανυπαρξίας ιδίων πόρων. 

Επίσης οι περιορισμένες αποφασιστικές αρμοδιότητες των νομαρχιακών συμβουλίων, κυρίως σε θέματα τοπικού ενδιαφέροντος, όπως και η απροθυμία συνεργασίας των τοπικών παραδοσιακών αξιωματούχων στο νέο θεσμό.            

  

Επαρχιακά συμβούλια 

 Ο θεσμός των νομαρχιακών συμβουλίων δεν διατηρήθηκε για μεγάλο χρονικό διάστημα. Το 1891 καταργήθηκε από την κυβέρνηση Δεληγιάννη  με το ν. ΑΩΟΖ/1891 «περί καταργήσεως των περί νομαρχιακών συμβουλίων νόμων» και επανέφερε το θεσμό των επαρχιακών συμβουλίων (Ν. ΑΠΝΣΤ/1891) που είχαν καταργηθεί το 1887. 

 Τα επαρχιακά συμβούλια αποτελούσαν δευτεροβάθμιους οργανισμούς τοπικής  αυτοδιοίκησης, με συμβουλευτικές και μόνο δύο αποφασιστικές αρμοδιότητες και αυτές υπό όρους : να αποφασίζουν για τον αριθμό των δημοτικών σχολείων κάθε δήμου και για τον τόπο που πρέπει αυτά να ιδρυθούν  και για το ποίες δημοτικές ή επαρχιακές οδοί πρέπει να μελετηθούν, να χαραχθούν και να κατασκευαστούν μέσα στο έτος. Ωστόσο, ο τελικός έλεγχος γινόταν από το υπουργείο Εσωτερικών, όπου μπορούσε να τροποποιεί τις αποφάσεις των επαρχιακών συμβουλίων. Γίνεται φανερό ότι τα επαρχιακά συμβούλια ήταν πάλι ανίσχυρα και δεν επρόκειτο να διαδραματίσουν κανένα ουσιαστικό ρόλο. Ο θεσμός αυτός διατηρήθηκε ακόμη και υπό τις δύο τελευταίες κυβερνήσεις του Χ. Τρικούπη των χρόνων 1892-1985. Τελικά, το 1900, καταργήθηκαν ως θεσμός εντελώς άχρηστος[6]. 

Τα επαρχιακά συμβούλια ανασυστάθηκαν χωρίς αξίωση, αυτή τη φορά, του νομοθέτη να καταστούν συλλογικά όργανα για την εκπροσώπηση της επαρχίας επειδή αυτή, σύμφωνα με το νόμο 1891 δεν αποτελούσε νομικό πρόσωπο, δηλ. αυτοδιοικούμενο οργανισμό, αλλά διοικητική μόνο περιφέρεια. Τα επαρχιακά συμβούλια , χωρίς αποφασιστικές αρμοδιότητες, χωρίς ιδιαίτερη οικονομική στήριξη και δυνατότητα για ανάπτυξη πρωτοβουλιών, συστάθηκαν «εις επικουρίαν της ενεργού διοικήσεως». 

 Προορισμός τους ήταν ν΄ αποτελέσουν συμβουλευτικά όργανα της κρατικής διοίκησης και ειδικότερα του επάρχου, χωρίς να εξασφαλίζονται οι απαραίτητες νομοθετικές διατάξεις για αυτό το σκοπό. 

 Όσον αφορά τη λειτουργία τους, προβλεπόταν  μια ετήσια σύνοδος διάρκειας μόνο μέχρι 15 ημερών, χωρίς τη δυνατότητα παράτασης, ενώ δεν γινόταν πρόβλεψη για τη λειτουργία κάποιας επιτροπής από μέλη του επαρχιακού συμβουλίου. Η κυβέρνηση, γνωρίζοντας τις αδυναμίες του θεσμού, υποστήριξε στη Βουλή ότι η οικονομική κατάσταση της χώρας δεν επέτρεπε την επιβολή επαρχιακών φόρων, για τη δημιουργία πόρων για λογαριασμό των επαρχιακών συμβουλίων και ομολογούσε  ότι αυτά δεν  θα έχουν τα μέσα για την εκτέλεση των διοικητικών τους σκοπών. 

 Η κυβέρνηση Δηλιγιάννη δεν προσπάθησε καν να δικαιολογήσει ότι οι μεταβολές που επέφερε στην οργάνωση της περιφερειακής διοίκησης υπαγορεύτηκαν από οργανωτικές ή λειτουργικές ανάγκες της περιφερειακής διοίκησης, αλλά δήλωσε στη Βουλή ότι αυτές ήταν συνέπεια της μεταβολής ή επαναφοράς του παλαιού εκλογικού συστήματος. 

Ο Χ. Τρικούπης διεύρυνε την εκλογική περιφέρεια και την ταύτισε με τα γεωγραφικά όρια του νομού, διότι απέβλεπε στον περιορισμό του συστήματος της «κομματικής πελατείας» και στη συγκρότηση μεγάλων αυθύπαρκτων γεωγραφικών ενοτήτων. Αντίθετα ο Δηλιγιάννης με τη διοικητική διαίρεση της χώρας σε μικρές γεωγραφικές ενότητες (επαρχίες) «ζητούσε την προάσπιση και διεύρυνση των συντηρητικών, οικονομικών και πολιτικών μηχανισμών που συντηρούσαν τις παραδοσιακές δομές εξουσίας, σε τοπικό επίπεδο».[7] 

  

ΕΠΙΛΟΓΟΣ – ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

  

  Παρ΄ όλα τα νομοσχέδια , η Τ.Α. κατέληξε να λειτουργεί ως βοηθητικό όργανο της ίδιας της κρατικής εξουσίας, κάτι δηλαδή  που χαρακτηρίζει περισσότερο την αποκέντρωση παρά την αυτοδιοίκηση.[8] 

Oι διοικητικές αλλαγές και ο εκσυγχρονισμός της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν προέκυψαν ως αποτέλεσμα συγκυριακών καταστάσεων αλλά ως αποτέλεσμα πολιτικών, κοινωνικών και οικονομικών μεταβολών. 

 Κατά τη διάρκεια των δεκαετιών 1870 και 1880 συντελέστηκαν σημαντικές αλλαγές στη γεωγραφική κατανομή του πληθυσμού και παρατηρήθηκε επιτάχυνση στην αστικοποίηση, όπου ανατράπηκαν οι παλιές ιεραρχίες, διευρύνθηκαν τα χάσματα και μετατοπίστηκαν οι πόλοι έλξης μέσα από την αναδόμηση του αστικού χώρου. 

Οι μεταβολές της ελληνικής οικονομίας ανάμεσα στα χρόνια 1875-1909 τροποποίησαν  βαθιά τις σχέσεις των κοινωνικών ομάδων, προκάλεσαν την γένεση άλλων και τόνισαν τις κοινωνικές διαφοροποιήσεις.[9] 

 Η δημογραφική ανάπτυξη της χώρας συνεχίστηκε με την προσάρτηση της Επτανήσου (1864) και την προσθήκη της Θεσσαλίας (1881)[10] 

Ταυτόχρονα, με την ανάπτυξη της βιομηχανίας, του εμπορίου και της αγροτικής παραγωγής, η Ελλάδα δεν θα μπορούσε να μείνει προσκολλημένη, στο νομαρχιακό σύστημα του 1845, αλλά θα έπρεπε ν΄ ακολουθήσει νέα κατεύθυνση ανάλογη με την υπό διαμόρφωση κοινωνικοπολιτική κατάσταση της χώρας. 

  

  

  

  

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

  

Αγριαντώνη Χ., Οι απαρχές της εκβιομηχάνισης στην Ελλάδα τον 19^ο αιώνα, Ιστορικό Αρχείο Εμπορικής Τράπεζας της Ελλάδος. Αθήνα, 1986 

  

Ανδρονόπουλος Β. – Μαθιουδάκης Μ., Νεοελληνική διοικητική ιστορία, 1988 

  

Αρώνη Τσίχλη – Λύντια Τρίχα, Ο Χαρίλαος Τρικούπης και η εποχή του, Παπαζήσης, 2000 

  

Βενετσανοπούλου Γ. Μαρία, Η θεσμική διαδρομή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, Σάκκουλας, 2002 

  

Γεραγάς Κ., Σελίδες από την Διοικητικήν Ιστορίαν της Ελλάδος, Αθήνα 1947 

  

Θεοδώρου Θ., Η ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση, τ.3, Αθήνα 1995 

  

Κλειώσης Χ.,  Ιστορία της τοπικής αυτοδιοικήσεως, Αθήνα, 1977 

  

Σβορώνος Γ. Ν, Επισκόπηση της νεοελληνικής ιστορίας, Θεμέλιο, Αθήνα c.1986 

  

  

  

  

            

 

 

---

 

[1] [1] Β. Ανδρονόπουλος – Μ. Μαθιουδάκης, Νεοελληνική διοικητική ιστορία, σ.106 

[2] Αρώνη Τσίχλη  -Λύντια Τρίχα,  Ο Χαρίλαος Τρικούπης και η εποχή του. σ. 241 

[3] Βενετσανοπούλου Γ. Μαρία, Η θεσμική διαδρομή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, σ.176-177 

[4] της ιδίας, σ.177 

[5] Β. Ανδρονόπουλος – Μ. Μαθιουδάκης, Νεοελληνική διοικητική ιστορία, σ.108 

[6] Β. Ανδρονόπουλος – Μ. Μαθιουδάκης, Νεοελληνική διοικητική ιστορία, σ.111 

[7] Βενετσανοπούλου Γ. Μαρία, Η θεσμική διαδρομή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, σ.180 

[8] Αρώνη Τσίχλη  -Λύντια Τρίχα,  Ο Χαρίλαος Τρικούπης και η εποχή του. σ. 244 

[9] Σβορώνος Ν.Γ, Επισκόπηση της νεοελληνικής ιστορίας, σ.101 

[10] Αγριαντώνη Χ., Οι απαρχές της εκβιομηχάνισης στην Ελλάδα τον 19^Ο αιώνα, σ.135-137